Return to flip book view

Het slot op de deur DE PRIJS VAN EEN PROCESPRAKTIJK EN EEN EVALUATIE VAN EVALUATIES Combinatie van dwarskijksessies vooraf volgsessies tijdens het proces en verhalende evaluaties achteraf is d manier voor kwaliteitsverbetering kennisdeling en professionele groei in de ruimtelijke sector van Amsterdam Whitepaper Door Bob Duynstee

Inhoud -Evalueren in de praktijk -Een paar relativeringen -Oorzaken kostenoverschrijdingen -Gemeentelijke organisatie en aansprakelijkheid -Hoe het zou moeten -Hoe het nu gebeurt -Evalueren achteraf -Consequenties -Consequenties in het licht van de ontwikkelingen in de markt -Wat daarvan de gevolgen zijn -Advies Evalueren in de praktijk In de ruimtelijke sector van Amsterdam werken goed gekwalificeerde, goed toegeruste en toegewijde professionals: projecteigenaren, bestekschrijvers, ingenieurs, projectmanagers, toezichthouders, gemeentelijk opdrachtgevers, projectdirecteuren en communicatieadviseurs. Maar bijna standaard lopen ruimtelijke projecten uit de hand en wordt de gemeente geconfronteerd met meerkosten en faalkosten. En dan gaat het in deze sector meteen ook om fikse bedragen. Om de blinde vlekken en het handelingsperspectief van projecteigenaren in kaart te brengen, worden projecten in Amsterdam vóóraf geëvalueerd in zogenaamde dwarskijksessies. Mijn stelling is dat door projecten alleen vóóraf te evalueren, Amsterdam het risico loopt om achterop te raken bij een bouwpraktijk die in versneld tempo juridiseert. Een vorm van evaluaties achteraf is feitelijk het slot op de deur. Daarzonder loopt iedereen met zijn of haar eigen werkelijkheid door de projectwereld van Amsterdam. Bovendien is het evident dat de dwarskijksessies pas betekenis krijgen in het licht van een evaluatie achteraf: hoe hebben alle goede bedoelingen in de praktijk uitgepakt? Juist de combinatie van een voorbeschouwing én een nabeschouwing maakt de sessies minder vrijblijvend en dat is ook precies één van de kritiekpunten op de dwarskijksessies. Er wordt wel achteraf geëvalueerd in het kader van de Regeling Risicovolle Projecten (RRP). Maar als projecten in de RRP worden geëvalueerd, dan wordt de projecteigenaar geacht zijn eigen project te evalueren. Dat is niet objectief. En de kritiek op de tussentijdse evaluaties van de RRP-auditeurs is dan weer dat hun aanbevelingen aan de algemene kant blijven: 'Er moet meer aan risicomanagement worden gedaan'. Dat is waarschijnlijk ook de reden dat de rapporten niet gelezen worden en de opgedane kennis niet gedeeld wordt. Incidenteel wordt dan nog door de Rekenkamer geëvalueerd zoals bijvoorbeeld de evaluatie van de Renovatie Oostlijn. Dat is weldegelijk een professionele evaluatie -zij het niet op de verhalende manier-, maar incidenteel is in elk geval niet systematisch en zo'n evaluatie vindt ook niet plaats in relatie tot een dwarskijksessie. Belangrijk is dat de gemeente zowel van succesvol afgeronde projecten als van minder succesvol afgeronde projecten kan leren. Dan moeten professionals wel bereid zijn om op hun eigen rolinvulling te reflecteren. Anders worden vermijdbare kosten in Deze whitepaper is gebaseerd op ervaringen met een tiental evaluaties in opdracht van de gemeente Amsterdam, evaluaties van commissies en de Rekenkamer, op de opbrengst van vijf jaar dwarskijksessies in Amsterdam, op rapporten en literatuur en op gesprekken in de wandelgangen met ervaringsdeskundigen. Eventuele onjuistheden of mis-interpretaties komen voor rekening van de auteur. De intentie van deze paper is gericht op het ontwikkelen van een systematische en professionele evaluatie-cyclus voor de uitvoeringspraktijk van projecten in de ruimtelijke sector in Amsterdam en beoogt verdere risicobeheersing door kwaliteitsverbetering, kennisdeling en professionele groei. Deze whitepaper (versie 2023) is over de jaren tot stand gekomen en steeds verder verrijkt na gesprekken met professionals uit de praktijk en reacties uit het professionele veld. De auteur staat nadrukkelijk open voor reacties, feedback, correcties en discussies. Reageer! Mobiel 06-54.222.976 Telefoon 020-4.166.044 Email bob@duynsteepolak.nl

de toekomst niet vermeden. Door de methodiek van de verhalende evaluatie achteraf te combineren met de dwarskijksessies vooraf in het kader van het programma LET OP!, werkt de gemeente structureel aan kwaliteitsverbetering, kennisdeling en professionele groei. Natuurlijk, een bouwer weet altijd beter waar de risico’s liggen dan een opdrachtgever. Zelfs als het, zoals bij Amsterdam, een professioneel opdrachtgeverschap betreft. Maar grootstedelijke ruimtelijke coalitieprojecten willen budgettair nogal eens ontsporen: de Noord-Zuidlijn, de Nescio-fietsbrug, de Vlakke Vloerzaal van de Stadsschouwburg, de rioolwaterzuivering, herprofilering Overtoom, Prins Hendrikkade en Stadhouderskade, verbouwing van het Stedelijk Museum en recent nog de renovatie Oostlijn die in 2009 was begroot op 68,5 miljoen euro en in 2016 werd geschat op 150 miljoen euro. Overschrijding van bouw- en aanlegkosten is inmiddels van uitzondering tot regel geworden. Ook de Rekenkamer en de accountant van de gemeente wijzen hier al sinds 2005 op, maar kennelijk laat zich die wetenschap maar moeilijk doorvertalen naar procesverbeteringen in de bouwpraktijk van alledag. Een goed voorbeeld betreft de categorie herprofileringen. Deze projecten lenen zich niet voor een dwarskijksessie en worden ook achteraf niet geëvalueerd, maar leiden wel telkens tot kostenoverschrijdingen. 1Als antwoord op deze problematiek richtte de gemeente afgelopen jaren een risk-databank in, maar projectleiders constateren nu al dat de items die erin zijn opgeslagen, zich in de praktijk niet voordoen en wat zich in de praktijk voordoet, er niet in is opgeslagen. In 2007 werd de Ontwikkelingsalliantie opgericht, juist ook om de uitvoeringskwaliteit van ruimtelijke projecten in Amsterdam structureel te verbeteren. En sinds 2013 vinden er dus op min of meer systematische basis risicoanalyses vóóraf plaats in het kader van het programma LET OP!, naar aanleiding van de meerkosten bij de aanleg van de Noord/Zuidlijn. In deze whitepaper ga ik in op de praktijk van grootstedelijke ruimtelijke projecten in Amsterdam, op de wijze waarop de gemeente Amsterdam de risico’s bij de bouw of aanleg van dergelijke projecten probeert te dempen en eindig ik met de aanbeveling om de evaluaties vóóraf te combineren met verhalende evaluaties achteraf. Niet die uitkomst op zichzelf, maar de onderbouwing ervan lijkt me relevant. Een paar relativeringen Om te beginnen eerst maar eens een paar relativeringen als het gaat om budgetoverschrijdingen bij ruimtelijke projecten. In de eerste plaats een niet zo’n sterke relativering: overschrijdingen doen zich ook voor in de particuliere sector. Het hoofdkantoor van ABN AMRO kende indertijd een overschrijding waarvoor een hele grote gemeente zich niet zou hoeven schamen. Daar hoor je niemand over. Op de IJ-oever kwamen gebouwen als het Muziekgebouw en PTA onder de gemeente min of meer binnen de budgetten tot stand, terwijl het particuliere hotel (Mövenpick) behoorlijk in tijd is uitgelopen. Maar ook als projecten binnen tijd en budget worden opgeleverd, gaat de gemeente niet zelden nog nat op de exploitatiebegroting (Muziekgebouw, Stedelijk Museum). Meer inhoudelijk doen overschrijdingen zich voor omdat bestuurders in het proces van de politiek-bestuurlijke besluitvorming de aangeboren neiging hebben om de kosten van een project bewust te laag voor te stellen . Een project met een 2negatieve balans tussen de kosten en de verwachte maatschappelijke baten en/of exploitatieopbrengsten zal de raad niet passeren. Om die reden worden mogelijke risico’s bewust buiten beschouwing gelaten . Daarmee neemt de raad een vertekend 3beeld op de werkelijkheid voor lief . Het zou zuiverder zijn de 4raad een keuze te geven tussen een hogere, maar risicovrije c.q. verzekerde projectbegroting of een lagere, maar risicodragende begroting . Dat dwingt indieners ook tot het beprijzen – en 5daarmee benoemen – van het risico. Overigens kan het noemen van bedragen en risico-reserveringen in de raadsbehandeling voorafgaand aan de aanbesteding onverstandig zijn in verband met de onderhandelingspositie van de gemeente. Een risico-reservering wordt door marktpartijen immers al snel gezien als extra budgetruimte. Terecht wordt geprobeerd om bedragen uit de publiciteit te houden. Wie onderhandelt over de prijs, moet immers nooit als eerste bedragen noemen. Om die reden wordt voor de deelbestekken ook gewerkt met percentages van het geheel . 6Een risico-reservering wordt door marktpartijen al snel gezien als extra budgetruimte

Er is trouwens niets op tegen om aanbestedingen voor grootschalige projecten als de Noord/Zuidlijn pas op de markt te brengen als de marktomstandigheden voor de gemeente gunstig zijn (onderbenutting van de bouwcapaciteit). Nu werd de Noord/Zuidlijn in een overspannen situatie op de markt gebracht, waardoor een project al meteen onder druk staat. Een tweede relativering betreft de raad zelf, die overschrijdingen voor een deel ook voor lief moet nemen. Plannen, afspraken en opdracht staan op papier, maar pas in de uitvoering blijkt of ze zo ook één op één te realiseren zijn. Zeker wanneer het gaat om risicovolle projecten waarvoor marktpartijen (zouden) terugdeinzen . Dat bijvoorbeeld de wereldstaalprijs zo de pan uit 7zou rijzen, kon niemand voorzien toen de Noord/Zuidlijn het groene licht kreeg, maar drukte wel zwaar op de begroting. Ook door bestuurlijke trauma’s kunnen kosten onnodig oplopen. Zo moesten de stations voor de Noord/Zuidlijn op de (smalle) Ceintuurbaan onder elkaar worden aangelegd, in plaats van naast elkaar. Dat laatste had wel gekund als panden daar gesloopt waren. Dat was echter onbespreekbaar, onder verwijzing naar de metrorellen in ’74. De kans is zeker niet denkbeeldig dat projectontwikkelaars na de aanleg van de Noord/Zijdlijn die panden alsnog zullen slopen, waardoor de gemeente de extra investering van 100 miljoen euro achteraf gezien voor niets heeft gemaakt. Bent Flyvbjerk verzamelde data uit de hele wereld over zeven decennia grootschalige projecten (vooral railprojecten) en komt tot de conclusie: 'We krijgen het niet beter onder de knie’. Hij stelt dat er door bestuurders in het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces bewust wordt gelogen. Hij zegt: ‘Geloof nooit de begroting, maar geloof vergelijkbare projecten elders.’ Dat geeft ook aan hoe complex grootschalige projecten in een stad als Amsterdam zijn. Alan Altshuler heeft het over 'Do no 8harm projecten': technisch hoogstaand, ecologisch duurzaam, economisch verantwoord, politiek haalbaar. Om niet nodeloos in een loopgravenoorlog met de milieubeweging te geraken, wordt wel gepleit voor het sluiten van een convenant waarin afspraken worden gemaakt hoe met data en processen moet worden omgegaan. En een laatste relativering betreft het feit dat het vaak gaat om unieke projecten, wat het lastig maakt om tot op drie cijfers achter de komma sluitend te begroten. Noord/Zuidlijn, CERES terminal, Afvalverbrandings-installatie; ze zijn op en in de Amsterdamse bodem nooit eerder gebouwd. Kun je dan achteraf zeggen dat projecten te duur zijn? Iets kan namelijk niet duurder worden als je vooraf niet weet wat het kost. Oorzaken Kostenoverschrijdingen Deze realiteiten in de plan- besluitvormings- en contractfase mogen ondertussen niet verhullen dat er in de voorbereidings- en uitvoeringsfase van bouwprojecten sprake kan zijn van vermijdbare kostenoverschrijdingen. Vermijdbaar, omdat die met een systematisch en professioneel toegepast evaluatieproces achteraf mogelijk wél voorkomen hadden kunnen worden. Dat is bijvoorbeeld het geval bij een systematische analyse op punten als: -Complexe (technische) stedenbouwkundige oplossingen met moeilijk beheersbare financiële risico’s 9-Risico-inventarisatie, risico-analyse -Risico-waardering/beprijzing -Uitsluiting (risico)aansprakelijkheid -Risicoverdeling, garantiebedingen -De span of control -De casting van projectleiders voor de ontwikkel- en uitvoeringsfase -Onbekendheid met (Europese) regelgeving 10-Ondermaats opdrachtgeverschap 11-Onduidelijkheden bij de scope/eindbeelden van het project -Scopewijzigingen en herzieningen -Bestekposten die zijn vergeten -Onjuiste bestekinformatie -Ondeugdelijk bestek -Verborgen kosten -Aanbestedingsrisico’s -Exploitatierisico en/of het afzetrisico c.q. de terugverdiencapaciteit. -ICT-component -Onduidelijke opdrachtverlening -Onduidelijke organisatiestructuur en/of procesarchitectuur Ondermaatse directievoering -Tunnelvisie 12-Ontoereikend toezicht 13-Onvoldoende gebruik maken van buitengemeentelijke partijen -Nalatigheden in de vergunningensfeer 14-Slordigheden bij de interne overdracht binnen diensten en projectgroepen -Miscommunicatie tussen verschillende personen of afdelingen binnen diensten of projectgroepen (vaak in de vergunningensfeer)

-Miscommunicatie met andere diensten, projectgroepen of stadsdelen -Gebrekkig omgevingsmanagement in de zin van onvoldoende afstemming met de omgeving van het bouwproject, met andere projectorganisaties in de buurt, of met deelbestekken binnen het project (zgn. horizontale en verticale interface 15problematiek; onder verticaal moet dan de relatie tussen onder- en bovenbouw worden verstaan) -Gebrekkige afstemming van werkzaamheden , bv. met kabel- 16en leidingbedrijven en met gemeente (bouwlogistiek). De gevolgen die dit voor de planning en oplevering (looptijd, boetebeding) van bouwprojecten kan hebben, leiden dan tot budgetoverschrijdingen . Maar niet vergeten mag worden dat 17ook uit best practices met een professionele evaluatie lering getrokken kan worden . 18Zo werd bij de succesvolle aanleg van de Ringlijn en de IJtram verwezen naar het deskundig opdrachtgeverschap als sleutel voor de successtory. Daarbij gaat het, naast managerial kwaliteiten, vooral ook om inhoudelijk technische kwaliteiten. En stedelijke ontwikkelingsprojecten (grondexploitatie en investeringsopgaven) lopen in Amsterdam op rolletjes. Waarom? Is daar dan niets van te leren? Zeker, dergelijke projecten kunnen makkelijker gefaseerd en in stukken geknipt worden, maar dan nog. Overigens zit hier ook een addertje onder het gras. Het succes van een eerder project kan niet zomaar op een ander werk geprojecteerd worden. Zo werd de organisatie van de Noord/Zuidlijn geënt op de succesformule van de Piet Hein Tunnel. En dat heeft niet goed uitgepakt. In de context van deze whitepaper ligt de klemtoon op projecten die met kostenoverschrijdingen te maken hadden. Daarbij gaat het – hoe vreemd dat ook mag klinken – niet om technische tekortkomingen (bijvoorbeeld de scheuren in de damwanden bij de Noord/Zuidlijn en de verzakkingen die daarvan het gevolg zijn), maar om de vraag wie er voor de extra kosten op moet draaien. Het gaat met andere woorden om het juridische risicobewustzijn. Gemeentelijke organisatie en aansprakelijkheid Namens Amsterdam zijn diverse partijen met onderscheidenlijke rollen, taken en bevoegdheden bij grootstedelijke bouwprojecten betrokken . Maar als het tussen of bij één van die partijen 19misloopt, draait er uiteindelijk maar één partij voor op: concern Amsterdam. De diensten of projectgroepen zelf zijn niet echt afrekenbaar, want hebben geen rechtspersoonlijkheid. In plaats van een afrekencultuur kennen de diensten onderling een (milde) verrekencultuur. Die wetenschap doet een groot beroep op de procesarchitectuur en de afstemmings- en samenwerkingsprocessen tussen de verschillende diensten. Sinds de budgetoverschrijdingen bij de metrolijn naar de Bijlmer en de Stopera, waarbij de kosten steeds uit de hand liepen door het ontbreken van gezagsverhoudingen (iedereen kon bij de aannemer maar bestellen) probeert Amsterdam hier in twee opzichten een mouw aan te passen. Sinds begin jaren negentig door intern te werken volgens een model van opdrachtgever/opdrachtnemer. Alleen: ondergeschiktheid is noodzakelijk, maar op zichzelf onvoldoende om kostenoverschrijdingen in de hand te houden. Professionele risico’s zijn immers nevengeschikt: IBA weet niets van de risico’s die de gemeente loopt bij de grondcontracten, maar het Grondbedrijf weet op zijn beurt niets van de risico’s die de gemeente loopt met een bepaald bestek. De tweede aanpassing betreft het opdrachtgeverschap. En dan gaat het om ‘ondeskundig opdrachtgeverschap’. En dat wordt gezien als een kwaliteit. Sinds het uiteenvallen van de dienst 20Publieke Werken prevaleren bij het stedelijk opdrachtgeverschap de managerial skills boven inhoudelijk, technische competenties. Voor dat laatste doet de gemeente een beroep op marktpartijen. Zo huurt Amsterdam het ingenieursbureau Witteveen + Bos in om de voorgestelde aanpak van de Duitse aannemer bij de Noord/ Zuidlijn kritisch tegen het licht te houden. De gemeente besteedt dan vaak het risicomanagement uit aan een dergelijk bureau. Terecht. Risicomanagement is een vak apart . 21Het externe bureau maakt de risicoanalyses en bij risicovolle projecten als de Noord/Zuidlijn laat de gemeente daar dan nog een audit commissie naar kijken. Zo’n commissie bestaat vaak uit externen (hoogleraren). Openbaart zich echter tijdens de uitvoering een risico dat door het externe bureau verwijtbaar over het hoofd is gezien, dan is dat bureau slechts beperkt aansprakelijk tot een beloop van 1,5 miljoen euro. Anders Als het tussen of bij één van die partijen misloopt, draait er uiteindelijk maar één partij voor op: concern Amsterdam

gezegd: het uitbesteden van risicoinventarisatie, risicoanalyses en risicomanagement zonder verdere beperking van de eigen aansprakelijkheid, komt voor risico van de gemeente. Nog anders gezegd: uitbesteden van de risicoanalyse, blijft voor risico van de gemeente. Het is een denkfout die in overheidskringen wel meer gemaakt wordt: uitbesteden is niet het overdragen van verantwoordelijkheid, maar het inkopen van kennis. De gemeente kan zich afvragen wat in die voorbereidende projectfase de meerwaarde is van ‘ondeskundig opdrachtgeverschap’. Hoe het zou moeten Evalueren achteraf hoort bij de cyclus van planning en controle. Het actie/reflectieschema is de meest gebruikte methodiek om te komen tot procesverbetering. Bij ruimtelijke coalitieprojecten in Amsterdam gaat het niet alleen om evaluaties op dienstenniveau, maar ook om gezamenlijk inzicht verkrijgen. Uit eerdere evaluaties blijkt een belangrijk pluspunt te steken in het analyseren van de samenwerkingsprocessen, het verkennen van de raakvlakken (zie verderop) en ‘blinde vlekken’ en het onderkennen van (juridische) risico’s. In een professionele evaluatie moeten juist de dilemma’s en controverses van dat samenwerkingsproces – voor zover die consequenties hebben gehad of hadden kunnen hebben voor de aansprakelijkheidspositie van de gemeente – aan de orde komen. Medewerking van betrokken professionals en een open cultuur waarin professionals worden gestimuleerd om op het eigen handelen te reflecteren, zouden vanzelfsprekend moeten zijn. Daarbij zou ook de medewerking van externe partijen als het ingenieursbureau, de gemeenteadvocaat en de aannemer gevraagd kunnen worden. De focus dient bij evalueren op de toekomst te liggen, op professionele groei, kwaliteitsverbetering en kennisdeling. En wel op zo’n manier dat de opgedane kennis ook beschikbaar is voor (junior) professionals die niet direct bij het project betrokken waren. Hoe het nu gebeurt In de praktijk gaat het er echter anders aan toe. Om de kwaliteit van de uitvoeringspraktijk te verbeteren, organiseert de gemeente Amsterdam sinds 2013 zogeheten ‘dwarskijksessies’, waarin projecteigenaren vanuit een multidisciplinaire benadering naar hun ‘wakker-lig-momenten’ wordt gevraagd. Deze sessies zijn een uitvloeisel van het programma ‘LET OP!’, n.a.v. de lessen die uit de Noord/Zuidlijn zijn getrokken. Het is een vorm van georganiseerde tegenspraak. Dan gaat het om projectanalyses vóóraf, waarbij projecteigenaren hun project voorleggen aan externe experts, die vervolgens de opzet en benadering van het project in de voorbereidingsfase tegen het licht houden en hun feedback delen met de desbetreffende projecteigenaar. Feitelijk hebben we het dan over een evaluatie vóóraf. Het grote voordeel is het multidisciplinaire karakter van de sessies: experts uit verschillende disciplines kijken naar het project en dat verkleint het risico van blinde vlekken. Projecteigenaren kunnen zo ook vooraf hun handelingsperspectief in kaart brengen. Dat zijn sterke punten van deze methodiek. Maar er zijn ook nadelen te noemen aan de opzet van de methodiek en - maar dat is dus mijn stelling - de methodiek is op zichzelf alleen van betekenis in combinatie van een professionele evaluatie achteraf. We lopen de punten even door. In de eerste plaats zijn projecteigenaren niet verplicht om een project voor te leggen, terwijl er veel voor te zeggen valt om boven een bepaald projectbudget zo’n sessie verplicht te maken. Een ander nadeel van de methodiek van dwarskijksessies is dat het steeds de vraag is of de projectmensen wel de juiste informatie – gedetailleerd genoeg – met de dwarskijkers delen. Zo niet, dan kom je ook niet over de wezenlijke aspecten in gesprek. En vervolgens hoeven projecteigenaren zich ook niets gelegen te laten liggen aan de adviezen die uit een sessie naar voren komen. Een betrokkene zegt: ‘Hoe projecteigenaren daadwerkelijk naar de adviezen handelen, daar heb je geen zicht op.’ Bovendien is de kwaliteit van de sessies wisselend. Een betrokkene: ‘Bij sommige sessies dacht ik: hier hebben we een paar spijkers op de kop geslagen – en daar gaan ze ook veel voordeel van hebben – en bij andere sessies dacht ik: we hebben gezellig met elkaar zitten praten, maar of we nou ook echt de kern geraakt hebben? Ik had dan vaak het idee dat we op een te hoog abstractieniveau waren blijven zitten en dat begint vaak al met de projecteigenaar die vertelt dat het allemaal wel goed zit.’ Maar voor alle duidelijkheid: het invoeren van een systematische en professionele evaluatie vooraf is een grote stap voorwaarts. Het belangrijkste nadeel van elke evaluatie vooraf is echter dat Uitbesteden is niet het overdragen van verantwoordelijkheid, maar het inkopen van kennis

een dwarskijksessie zich concentreert op de voorbereidingsfase van projecten, terwijl de risico’s en aansprakelijkheden, de meerkosten en faalkosten zich voordoen in de uitvoeringsfase. Pas als die is afgerond, wordt de balans opgemaakt en is pas duidelijk welke risico’s zich hebben geopenbaard, welke interventies zijn gepleegd om die risico’s te beheersen en hoe professionals invulling hebben gegeven aan hun rol tijdens de loop van het project. Een dwarskijksessie behelst met andere woorden nooit de uitvoeringsfase van een project. Die kun je alleen achteraf evalueren en dat gebeurt dus niet c.q. niet professioneel c.q. niet systematisch. Evalueren achteraf Risicovolle projecten vallen in de Regeling Risicovolle Projecten (RRP). Deze regeling is vastgesteld in 2008 naar aanleiding van de problemen met de Noord/Zuidlijn. De regeling bevat een aantal bepalingen voor de aanpak van 'gevaarlijke' gemeentelijke projecten. Welke dat zijn wordt periodiek bepaald door B&W op voorstel van de stadhuisafdeling die belast is met risicobeheersing. Belangrijk onderdeel van de regeling is een rapportageplicht. Bij projecten die onder de regeling vallen, functioneert altijd een Project Advies Team (PAT-team) dat periodiek rapporteert hoe het project er voor staat en wat de risico's zijn. Verder stelt de regeling een vorm van tegenspraak verplicht voorafgaand aan belangrijke besluiten, bijvoorbeeld dwarskijken, gateway review of King. Feitelijk spreken we dan over tussentijdse evaluaties. De belangrijkste kritiek op de RRP is dat de PAT-teams vooral bestaan uit ambtenaren die niet toegerust zijn om de risico's te beoordelen. En de regeling leidt tot een enorme papierstroom naar B&W waarin de echte risico's ondersneeuwen en de aanbevelingen zo algemeen worden geformuleerd, dat je er in de praktijk weinig aan hebt: ‘Jullie moeten meer doen aan risicomanagement’. In 2015 is daarom gestart met een herziening van de regeling. Daarnaast wordt er van projecteigenaren wel verwacht dat ze na afloop van een RRP-project het eigen project evalueren. Maar hoe objectief en dus professioneel is dat? En dat is dan weer een gemiste kans om kennis te delen, professioneel te groeien en jezelf kwalitatief te verbeteren. Buiten de RRP wordt hooguit incidenteel achteraf geëvalueerd. Bijvoorbeeld door de Rekenkamer in het geval van de Renovatie Oostlijn. Of evalueren diensten zichzelf, in die zin dat een junior projectleider de leerpunten komt 'ophalen'. Ook dat is niet professioneel. Alle oorzakelijke verbanden worden bekend verondersteld. Wie zou er graag patiënt willen zijn bij zo’n dokter? Bovendien evalueren diensten bijna altijd intern met als argument dat men liever niet heeft dat zaken extern bekend worden. Terwijl er juist van de samenwerking met andere gemeentelijke en externe partijen zoveel te leren valt, iets wat weer uit elke professionele evaluatie achteraf blijkt en wordt benadrukt. Om de parallel met de dokter nog even door te trekken: ziekenhuizen die er zo over denken, worden tegenwoordig aan de oren met de neus op de feiten gedrukt. Er wordt bewust gestreefd naar een open cultuur waarbij het bestuur specialisten stimuleert om over fouten te praten en er lessen uit te trekken. Zo’n cultuur zou je ook graag terugzien bij diensten die met publiek geld maatschappelijke waarde creëren. En dat wil de gemeente Amsterdam ook nadrukkelijk. De dwarskijksessies zijn juist bedoeld om een cultuuromslag te bewerkstelligen: ‘Dat je open bent, dat je anderen wilt laten meekijken naar je project, dat je niet bang bent voor kritiek, maar dat je het ziet als opbouwend en dat je daarmee ook je rol richting het bestuur beter kan invullen’, aldus een van de betrokkenen. Consequenties We kennen alle clichés als het om een evaluatie achteraf gaat. Maar omdat er achteraf niet professioneel en systematisch wordt geëvalueerd, worden de dilemma’s en controverses niet uitgediept en blijven de dwarskijksessies te vrijblijvend. Betrokkenen worden hooguit benaderd als informatieverstrekkers. Partijen en ervaringsdeskundigen worden op die manier ook niet rondom het thema van risicobeheersing en aansprakelijkheidsbeperking met elkaar in gesprek gebracht. Van een leerzame dialoog is dan ook geen sprake. En omdat externe partijen als de aannemer nooit in de evaluatie worden betrokken, kan – als er al een evaluatie plaatsvindt - elke professional met zijn eigen projectwerkelijkheid in en uit een evaluatie stappen. Hoe leren professionals dan van hun eigen of andermans handelen c.q. nalaten? Welke inzichten worden verkregen? Welke concrete aanpassingen, actieplannen, verander- of Vóóraf is nog alles mogelijk, achteraf ligt alles vast

verbeterprogramma’s worden er bijvoorbeeld in Amsterdam met het oog op risico-beheersing op dit moment gemaakt? Consequenties in het licht van de ontwikkelingen in de markt Op deze manier worden vermijdbare kosten (meerkosten c.q. faalkosten) niet vermeden. Dat gegeven staat op gespannen voet met het doelmatigheidsbeginsel, toch een basisprincipe voor het openbaar bestuur. Bovendien zouden de kostenoverschrijdingen op projecten kunnen toenemen. Met name wanneer de omgeving (markt, marktpartijen en de bouwpraktijk) een sterke ontwikkeling doormaakt. En dat is sinds begin deze eeuw het geval. De bouwmarkt is sinds midden jaren negentig steeds meer een vechtmarkt geworden. Omdat de aanbesteding hoofdzakelijk is gebaseerd op de laagste prijs, komen alle posten en acties waar in het bestek geen rekening mee is gehouden of die het gevolg zijn van bouwvertraging volledig bij de gemeente als opdrachtgever te liggen. Op dat meerwerk moeten aannemers zelfs voor een belangrijk deel hun marges maken. Daarom ‘lezen’ zij bestekken voor aanbesteding op de kansen (voor de gemeente zijn dat risico’s) op meerwerk: hoe meer meerwerk er aan een aanbesteed project te vertimmeren is, des te lager een aannemer kan inschrijven . Bij gevolg komen zelfs op eenvoudige werken 22tegenwoordig vaak al tientallen staten van meerwerk. Deze ‘klimaatverandering’ heeft geleid tot een sfeer van geïnstitutionaliseerd wantrouwen tussen de gemeente als opdrachtgever en bouwheren als opdrachtnemers. Bij zes op de tien werken hebben aannemers tegenwoordig problemen met de opdrachtgever. Dat vertaalt zich hierin, dat het bouwproces steeds verder juridiseert. Aannemers laten zich al bij de eerste besprekingen vergezellen van advocaten. Projectleiders in Amsterdam krijgen tegenwoordig meer te maken met juristen dan met civiel ingenieurs. En dan zitten er aan de overzijde van de tafel niet zelden voormalig ambtenaren die het reilen en zeilen binnen de gemeentelijke diensten akelig precies kennen. Ook dat is een reden voor de gemeente om projecten samen met de betrokken aannemer te evalueren. Het haalt de kou uit de lucht. Wat daarvan de gevolgen zijn Als er tegen die achtergrond niet systematisch en professioneel van projecten wordt geleerd, als leerpunten niet worden gedefinieerd, geïncorporeerd en met elkaar gedeeld, schiet de risicobeheersing aan de zijde van de gemeente steeds verder tekort. Systeemfouten worden niet gecorrigeerd en belemmerende routines niet doorbroken. Een voorbeeld van dat laatste is de aangeboren neiging van diensten om vanuit de eigen organisatie/expertise te denken en niet vanuit het projectbelang. Daardoor maken projecteigenaren in de voorbereidingsfase en uitvoeringsfase bijvoorbeeld ook onvoldoende gebruik van externe bondgenoten. Terwijl de trend nu juist is dat de overheid steeds minder zelf doet en steeds vaker anderen nodig heeft. Niet zelf overal de kar willen trekken, maar andere mensen en partijen bij je project betrekken, is de kunst. Een betrokkene zegt: ‘Op heel veel dossiers denken we nog steeds vanuit de vraag wat de overheid allemaal moet doen.’ De vraag Wie zijn je vrienden, je bondgenoten? wordt niet automatisch gesteld. Die ‘bunkermentaliteit’ brengt, zo zeggen projecteigenaren zelf, herhaaldelijk kostenoverschrijdingen met zich mee. Bijvoorbeeld omdat dan de raakvlakken niet op de radar komen. Dan gaat het bijvoorbeeld om de raakvlakken (interface management) tussen: -Twee stadsdelen; -Verschillende onderdelen van het bestek; -De interne projectoverdracht bij de diverse organisaties; -Verschillende directievoerders. Juist om bovenstaande ontwikkelingen te adresseren, had het College van B&W in 2007 de Ontwikkelingsalliantie in het leven geroepen. Dit samenwerkingsverband ging het 23gemeentebestuur integraal adviseren over (onder andere) de uitvoering van projecten. Maar de Ontwikkelingsalliantie is in dit opzicht een organisatorisch antwoord op een inhoudelijke 24kwestie. Zo’n alliantie zal niets veranderen zolang diensten en projectgroepen niet bereid zijn het eigen en gezamenlijk functioneren op het punt van risicobeheersing professioneel te (laten) evalueren. Twee opdrachten aan twee verschillende partijen dekken namelijk lang niet altijd alles af wat er uiteindelijk door beide partijen moet gebeuren. Op die manier blijft het risico dat dezelfde zaken bij een volgend project opnieuw mislopen, steeds exact even groot. Vermijdbare kosten worden zo niet vermeden. Als het tegenzit zelfs steeds minder. De enige manier om het waarom van externe bondgenoten duidelijk te maken is het project op een verhalende manier te evalueren. Advies Dwarskijksessie vóóraf gaan vooral over de voorbereidingsfase en het handelingsperspectief van de projecteigenaar. Verhalende

evaluaties achteraf gaan over de uitvoeringsfase en de rolinvulling van de projecteigenaar en andere spelers in het project. Vóóraf is nog alles mogelijk, achteraf ligt alles vast. Door bijvoorbeeld één op de drie dwarskijksessies achteraf professioneel te laten evalueren, maak je de waarde van de dwarskijksessies duidelijk, want die krijgt immers alleen maar betekenis in de daadwerkelijke uitvoering van het project. Zo’n evaluatie achteraf is dan ‘het slot op de deur’. Door projecten die ondanks alles toch goed eindigen of projecten die juist uit met kostenoverschrijdingen te maken krijgen achteraf professioneel te laten evalueren op relevante oorzaak/gevolg-verbanden, krijgt het programma LET OP! meer zicht op: a) Wat er met de aanbevelingen is gedaan en b) Welke thema’s in de dwarskijksessies aan de orde moeten komen, wil sprake zijn van de gewenste cultuuromslag, professionele groei en het verbeteren van de uitvoeringspraktijk van projecten en programma’s. Een van de bij de dwarskijksessies betrokkenen zegt: ‘We zouden eens in de een of twee jaar moeten kijken wat de sessies hebben opgeleverd en hoe we dat weer met een bredere groep delen.’ Een ander zegt: ‘Wie ziet nou wat die sessies opleveren? Dan is het risico dat we te lang doorgaan op dezelfde weg, terwijl je niet weet wat het effect ervan is in projecten en programma’s zelf.’ Juist de combinatie van een voorbeschouwing en een nabeschouwing maakt de sessies minder vrijblijvend. Dat geldt per project/programma, maar ook voor de methodiek zelf, want wat je er aan thematieken aan de achterkant uithaalt, stop je er aan de voorkant weer in (intake, sessie). Dat is de kringloop. Maar ook los van de dwarskijksessies is een systematische en professionele manier van verhalend evalueren ex post een must voor elk bestuur dat met publiek geld opereert. Simpelweg omdat in een evaluatie achteraf de vrijblijvendheid uit het proces wordt gehaald. Zaken liggen vast. Bovendien laat je de projecteigenaar niet zijn eigen project evalueren, maar laat je dat doen door een externe partij die daar goed voor is toegerust. En de evaluator interviewt alle betrokken partijen, inclusief de aannemer om te voorkomen dat iedereen in zijn eigen werkelijkheid kan blijven geloven. Om betekenis te geven aan clichés en algemeenheden als: 'Jullie moeten meer aan risicobeheersing doen', 'Het risicobewustzijn moet omhoog', 'De samenwerking moet verbeteren' of: 'De communicatie moet beter', is het een absolute noodzaak om dat op een verhalende manier te doen, omdat dat die clichés inkleurt. Het grote voordeel van de verhalende vorm van evalueren is bovendien dat je daarin niet-betrokken collega-professionals zoals junior projectmanagers kunt meenemen in het verhaal. Op die manier maken ook niet-betrokken collega's het project mee, maar dan vanuit een veilige setting. Dan werk je als gemeente aan professionele groei, kennisdeling en kwaliteitsverbetering met het oog op risicobeheersing bij ruimtelijke projecten in Amsterdam. Lees meer over de methodiek van Verhalend Evalueren Reageer! Mobiel 06-54.222.976 Telefoon 020-4.166.044 Email bob@duynsteepolak.nl Over de auteur Bob Duynstee studeerde in de jaren tachtig rechten aan de UvA. Hij begon zijn loopbaan in de landelijk journalistiek. In 1994 richtte hij DuynsteePolak op, een communicatiebureau voor strategische verhalen, waaronder position papers. In opdracht van de gemeente Amsterdam evalueerde hij tussen 2006 en 2017 zo’n tien grote ruimtelijke en infrastructurele projecten. Samen met communicatieadviseurs van de gemeente Amsterdam maakte hij het Handboek Projectcommunicatie voor de ruimtelijke sector van Amsterdam. Van 2010 - 2020 was hij hoofdredacteur van de serie Stedelijke vernieuwing, een samenwerking van PMB Amsterdam en de HvA. Op dit moment werkt hij samen met PMB Amsterdam aan een praktijkboek programmamanagement. Omdat achteraf niet professioneel en systematisch wordt geëvalueerd, worden de dilemma’s en controverses niet uitgediept

Noten Zo was er sprake van kostenoverschrijdingen bij de herprofilering van de Overtoom, de Prins Hendrikkade en de Stadhouderskade. Je zou toch zeggen dat je met drie tot vier evaluaties van herprofileringen alle varianten die tot 1kostenoverschrijdingen kunnen leiden, goed beschreven hebt. En omdat ze verhalend beschreven zijn, kun je de opgeslagen ervaringskennis makkelijk delen met projectleiders en gemeentelijk opdrachtgevers die voor een nieuwe herprofilering staan. Ze weten dan precies waar ze op moeten letten (LetOp). Zo wordt toenmalig wethouder Dales verweten dat hij de Noord/Zuidlijn bewust te rooskleurig zou hebben voorgesteld (‘planoptimisme’) om zo de raad tot een instemmingsbesluit te verleiden.2 Bij de Noord/Zuidlijn is veelvuldig gebruik gemaakt van stelposten. Deze worden gewoonlijk alleen gebruikt voor kleine zaken waarvan de kosten niet precies berekend kunnen worden, zoals archeologische vondsten. Maar bij de 3Noord/Zuidlijn zijn stelposten opgenomen voor elementaire werkzaamheden, zoals het ontgraven van bouwputten, het slaan van betonnen diepwanden en voor grondstempels bij het Centraal Station en de stations in de binnenstad, en voor het ontgraven van bouwputten in de binnenstad. De kosten daarvan schatte de gemeente lager in dan de aannemer. Die lagere taxaties werden opgenomen in het contract. De gemeente zou voor meerkosten opdraaien. Ook bij de Stopera bleek gewerkt te zijn met stelposten. De commissie die in 1988 onder leiding van hoogleraar bestuursrecht Herweijer onderzoek deed naar de kostenoverschrijdingen van de Stopera, oordeelde dat grote 4bouwprojecten nooit meer open einden mochten hebben (de scope moest vaststaan), zoals de stelpost. In de gemeenteraad hebben raadsleden keer op keer gevraagd of de metrolijn wel ‘Herweijer-proof’ is. Het college heeft dat altijd bevestigd. Het risicobudget bij de Noord/Zuidlijn bedroeg 4 procent, terwijl bij experimentele projecten een percentage van 10 procent reëel zou zijn geweest.5 Bij omvangrijke projecten wordt gewerkt in deelbestekken. Zo werd de Noord/Zuidlijn eerst in 7 en daarna in 30 deelbestekken behandeld.6 Volgens Hugo Priemus zou de overheid tot vlak voor de aanbesteding geen enkel feit voor vaststaand mogen aannemen. In de MIRT-verkenningen van de Betuwelijn stond bijvoorbeeld dat de financiering rond was omdat private 7partijen zouden meefinancieren. Later trokken die private partijen zich terug. Altshuler, Alan en Luberoff ‘Mega projects; The changing politics of urban public investment’; 20038 Zo was de Renovatie Oostlijn een technisch en organisatorisch complex project. De Rekenkamer die het project evalueerde, zag dit als de eerste oorzaak voor het moeizame verloop van dit project dat onder leiding stond van een 9dienst (DIVV) die niet was toegerust op de uitvoering van dit grootstedelijke project. N.a.v. tunnelongelukken in de Alpen werden de regels voor veiligheidssystemen aangescherpt, maar daarvan was de projectorganisatie bij de aanleg van de HSL-tunnels zich pas heel laat bewust. Regels m.b.t. fijnstof in relatie 10tot de voorgestane uitbreiding van het wegennet is een ander voorbeeld. Bij de Renovatie Oostlijn werd in een evaluatie door de Rekenkamer van Amsterdam (januari 2016) geconstateerd dat het opdrachtgeverschap door DIVV ondermaats was. 11 Onder tunnelvisie wordt in dit verband verstaan dat een projecteigenaar teveel denkt vanuit de vraag wat de overheid allemaal moet doen en te weinig vanuit de vraag met welke partners en bondgenoten buiten de overheid.12 Bij het Bos en Lommer complex stelde de commissie De Boer dat het aan adequaat toezicht had ontbroken. Als hoofdoorzaak voor het instorten van de parkeergarage werd gewezen op het ontbreken van een hoofdconstructeur 13namens de hoofdaannemer Hillen en Roosen (die werkte met een aantal onderaannemers). Zo werd er bij het project VU-tram door het ROA een subsidie verstrekt op voorwaarde dat het project voor een fatale datum zou worden opgeleverd. Die datum dreigde overschreden te worden omdat de projectorganisatie 14vergeten was een kapvergunning aan te vragen de kap van 25 bomen. Als de vergunningsprocedure daarna niet zoveel geweld was aangedaan, was de fatale datum zeker overschreden.

Sinds in 1982 Peter Geoffrey Hall’s ‘Great Planning Disasters’ verscheen, worden grote projecten in kleinere deelbestekken aanbesteed.De HSL werd ‘in stukken geknipt’ en aan 5 verschillende consortia (met overigens steeds 15dezelfde partijen) aanbesteed. Dat leverde klassieke interface management problemen op. Op de aanleg van een stuk tramlijn had de gemeente de aannemer gevraagd om een aanvullende begroting te maken voor een bepaald werk. Te duur, naar de mening van de gemeente. Een andere aannemer bleek uiteindelijk 16niet goedkoper, maar die leverde wel grote afstemmingsproblemen op, op het werk. Die kosten kwamen ook voor rekening van de gemeente. Als er bijvoorbeeld een boetebeding zit op de opleverdatum, dan is een door de aannemer goed te keuren planning een juridisch stuk. Een mondeling overeengekomen aansprakelijkheidsuitsluiting in het kader van een 17aanvullend advies, ontbeert kracht van bewijs. Zo heeft DIVV in 2005 het VU Tramproject laten evalueren. Een project waarbij het projectteam tijdens de rit met een aantal onvoorzienbare zaken geconfronteerd werd, waardoor de opleverdatum – en daarmee de ROA subsidie - 18in gevaar kwam, maar dat uiteindelijk toch nog binnen de tijd werd opgeleverd. Infrastructuur Verkeer en Vervoer, Ruimtelijke Ordening, Economische Zaken, het Ingenieursbureau Amsterdam, het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam en het Project Management Bureau19 Zo werd bij de succesvolle aanleg van de Ringlijn en de IJtram wordt verwezen naar het deskundig opdrachtgeverschap als sleutel voor de successtory. Daarbij gaat het, naast managerial kwaliteiten, vooral ook om inhoudelijk 20technische kwaliteiten. Bij de Renovatie Oostlijn daarentegen was de kritiek op de gemeentelijk opdrachtgeverschap DIVV nou juist dat de dienst niet was toegerust voor een dergelijk complex project. Bij de Noord/Zuidlijn werd zelfs de hele organisatie aan het externe adviesbureau uitbesteed, inclusief de gemeentelijke kerntaken als de omgang met de buurt. 21 Er is in dit opzicht wel een verschil tussen openbare en niet-openbare aanbestedingen, waarin toch sprake is van een overlegsituatie, wat zich terugbetaalt mits de overheid zelf een gekwalificeerde partij is. 22 Van de diensten Infrastructuur Verkeer en Vervoer, Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken, en het Ingenieursbureau Amsterdam, Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam en het Project Management Bureau.23 De Ontwikkelingsalliantie heeft nog twee nadere doelstellingen meegekregen.24